佚名

甲午战争前，清政府一直禁止私人创办新式企业，甲午战争中国惨败，引起了中国社会的巨大震动，一些有识之士认为应像日本那样发展民族私营企业才是强国的根本；同时由于清政府与日本签订了丧权辱国的《马关条约》，允许外国可在华设厂投资，于是不便继续禁止民间设厂。再加上清政府此时财政极为困难，无力“官办”新式企业，清政府在危机面前不得不公开改变以前禁止民间办新式企业的政策，颁布了“饬令招商，多设织布、纺绸等局，广为制造”的电旨。1895年8月，光绪颁布诏书，敕令官办企业“从速变计，招商承办”，更开启了清末官办企业私有化之端绪。这些使中国民族资本主义开始有了较快的发展，中国出现了一个民间兴办新式工业的小浪潮。

清政府此时虽然制定了种种政策、法规，成立有关机构以奖励、发展私营工商业，使私人企业这一阶段相对发展较快，但其内部其实一直有股强大的力量反对私营企业。因此清廷这时的经济政策是对纺纱、碾米、造酒等等这类于“国计”影响不大的行业放开民营，而对航运、电报、铁路这类于“国计”有重大关系、原本“官督商办”企业则一直摇摆不定。官办与民办两种政治力量斗来斗去，一时这派占优势，一时那派占上风，直到甲午战争后，清廷同意发展私营企业但对“官督商办”企业的“性质”仍无定论，结果必然是清政府在重大经济政策上的大幅度摇摆，最终成为清王朝垮台的导火线！

两种力量的激烈较量与斗争，集中表现在“轮电之争”和“铁路之争”。

“轮电之争”

1872年创办的“官督商办”轮船招商局大获成功，在此鼓舞下，洋务派又兴办了一批官督商办企业，有些官办企业后来也改为官督商办。但清政府内反对官督商办的顽固派依然十分强大，一直想将这些企业完全收归国有。

“轮电之争”中的“轮”，是指“轮船招商局”。1877年山西道御使董儁翰奏请“轮船招商局关系紧要，急需整顿”，提出要收归国有，由南北洋大臣统辖。此奏一出，得到许多官员响应，纷纷要求收归官办，起码要加强政府的监督控制。面对这汹汹群情，李鸿章立即坚决反驳，他提出办招商局是“为收回中国利权起见”，“商局关系国课最重”，如果任意干扰，“殊于中国商务大局有碍”。在首先强调招商局对国家富强的意义之后，他接着辩解说招商局全是商股，创办时就奏明“盈亏全归商认，与官无涉。诚以商务由商任之，不能由官任之也。轮船商务，牵涉洋务，更不便由官任之也。”由于李鸿章的坚决反对，此次收归国有之议不了了之。

1880年国子监祭酒王先谦又上奏弹劾招商局，认为企业“归商不归官，局务漫无钤制，流弊不可胜穷”，再次提出要收归官办。这一次弹劾，引起的呼应比上次要强烈得多。李鸿章知道最为反对者忌恨、最为朝廷所担心的是这类企业对统治者的政权所起的作用究竟是巩固还是削弱，所以他首先详细列举几年来该局的成就，证明正是招商局使洋人在长江水运所得之利大为减少，因此强调“其利固散之于中华，关于国体商务者甚大”，当然使统治者的政权更为巩固。然后，李鸿章才从有关章程、规定说明政府应遵守早先订立的章程，如果“朝令暮改，则凡事牵掣，商情涣散，已成之局，终致决裂，洋人必窃笑于后，益肆其垄断居奇之计。是现成生意，且将为外人所得，更无暇计及东西洋矣！”李鸿章的观点得到了权力越来越大的“总理衙门”的支持，轮船招商局仍维持官督商办，而未被收归官办或官商合办。

十几年后，即甲午战后的1896年，李鸿章因甲午大败为万民所指、被清廷投闲散置，大权尽失。这时，御史王鹏运认为时机来临，上奏请特派官员到招商局“驻局办事”，有些现在派“工作组”的意思，虽未明说，实际意图仍是收归官办。但“总理衙门”以“若无商局，则此利尽属洋商。是该局收回利权，实明效大验”反驳了王鹏的建议，维持了官督商办原状。

所谓“电”，是指创办于1880年的“电报总局”。对近代以来一直军情紧急的清政府来说，架设电线、成立相关机构本是重中之重，但与所有新事物在近代中国的命运一样，因顽固派认为这些是西方的奇技淫巧不能学而迟迟未有进展。李鸿章于1879年在自己的辖区内试架短短一线，后又于第二年借沙俄准备侵略新疆伊犁以“电报实为防务必需之物”上奏请敷设电线。在这种情况下，清廷才批准架线设局。1880年10月，电报总局在天津成立，标志着中国近代电讯业的诞生。

官办电报局经营未久，便面临经费严重紧张问题。在李鸿章的支持、筹划下，电报总局于1882年春改为官督商办。改制后的电报总局，完全是商股商办。轮船招商局创办在先，易成为众矢之的，而成立稍后的电报总局命运则相对平稳，在1902年前未遇将其“收归国有”之议。

1902年秋，李鸿章病逝未及一年，新任直隶总督、北洋大臣的袁世凯开始设法要将轮船招商局和电报总局收归国有。袁以强硬著称，主张“强政府”，由政府兴办新式企业，所以想把“北洋”的官督商办企业都收归国有，增强政府，同时也增强自己的实力。此时，轮船招商局、电报总局的经营者盛宣怀父亲病故，袁世凯乘盛丁忧守制之机，夺去了盛宣怀的“督办”之职。

刚开始，清中央政府想派人将轮、电二局收归“央企”，以利中央财政，对此盛宣怀坚决反对，错误地想争取“实力派”袁世凯的支持。袁世凯当然也反对将此二局收归中央，但他的真实想法是一定要将其收归“北洋”，即“地方国企”。

盛宣怀是李鸿章的心腹幕僚，精明超常。由于早就担心这些“官督商办”企业可能被收归国有，盛宣怀在经营轮、电两局时就多次想方设法将盈利及各项收入转为商股，以便万一将来政府按票面价值将轮、电二局购归国有时，包括他在内的股东利益不至损失太大。

然而，此时“商人思维”的盛宣怀面对的却是“强政府思维”的袁世凯，他根本无意按股票票面价值将官督商办企业收归国有。1903年1月中旬，袁世凯被清廷派为电务大臣接收电报局。袁世凯以政府资金紧张、无法全付商股为由，表示商人仍可“附股一半”，而另一半商股则以大幅度煞价“购回”。无论盛宣怀及众商人多么不满，想出种种办法，都无法改变收归官办的命运。袁世凯的基本思路是：取之于商，用之于官。

接收完电报总局，袁世凯紧接着就强迫盛宣怀辞去招商局督办之职，派自己的亲信杨士琦担任该局总理。这样，袁世凯通过将电报局收归官办、轮船招商局由他派人督办等手段从而将这两个大型企业实际收归己有。

以前有李鸿章作靠山，盛宣怀做事一直顺风顺水，现在靠山已去，且面对的是袁世凯，自然毫无招架之力，顿时败下阵来。他当然不甘就此作罢，于是暗中准备，窥测时机，以图夺回企业。他本来就是亦官亦商，现在对“官”权之大的体会更深，于是在积极联络股东的同时又向大太监李莲英巨贿买官，终于在1908年3月授邮传部右侍郎。铁路、电报、航运和邮政都归邮传部管，盛氏顿时权力大增。有了权后，他首先联络电报总局的入股商人与政府交涉，要求退还收归官办的电报总局的商股。经过一番讨价还价，清政府最终按每股180元的价格将全部股票从股商手中买回，股商挽回部分损失。

就在这年11月，光绪、慈禧相继去世，政坛风云突变，袁世凯骤然失势，被贬归家，盛宣怀明白机会来临，于是开始努力夺回招商局。在被袁世凯收归官办的短短几年中，轮船招商局亏损严重，不仅未添几艘船只、未增加一处码头、栈房，反而不得不将上海浦东、天津塘沽、南京下关的码头卖掉。盛宣怀以挽救招商局为由，于1909年8月在上海召开股东大会，会上“组织商办隶部章程”，“注册立案”，并选盛宣怀为董事会主席。会议上报后，邮传部（盛宣怀任右侍郎）复电承认轮船招商局“本系完全商股”，同意其设立董事会。招商局终于完全商办。

在“轮电之争”中，中央（清廷）、地方（袁世凯）和商人都尽力争取自己的利益，在“产权不明”混沌状态下，自然是谁的力量大，权益就归谁所得。

铁路之争

铁路最开始引入时受阻力最大，但铁路的巨大利益终于显示出来，成为各方争夺的对象，因此铁路的“国有”与“民营”之争渐渐成为斗争的焦点。

修路耗资巨大，财政极为紧张的清政府根本无此力量，所以又不得不招商股，而更多靠举借外债。1905年秋，湖北、湖南、广东三省民众集股从美商手中收回了粤汉铁路利权，朝廷也曾下令这三省由商民集股兴建铁路。而1904年在成都成立的官办的川汉铁路公司也于1907年改为商办。湖南、湖北主要是绅商集资，广东主要是华侨商人集资，而四川的股本来源主要靠“田亩加赋”，靠“抽租之股”。抽租的办法一般是随粮征收，值百抽三，带有强制征收、集资的性质，贩夫走卒，都被迫参与。这样，全川民众无论贫富，都与汉川铁路有紧密的利益关系。

而清政府一方面允许民间自办铁路，另一方面又于1908年任命调入军机处的张之洞为粤汉铁路督办大臣，不久又命其监督湖北境内的川汉铁路，实际企图把铁路改为官控，遭到这几省民众反对，领导者恰恰是清政权的统治基础地方绅士和富商。在地方强烈反对下，清廷于1909年末和1910年初又先后准许粤汉、川汉铁路民办，于是入股民众更多。然而仅仅一年，“立宪运动”已经风起云涌际，清政府却又不顾广大民众的强烈反对，于1911年5月在新任邮传部尚书盛宣怀的主张下悍然宣布“铁路干线国有”政策。几年之内，于国计民生大有干系的铁路政策竟如此反反复复。

一石激起千层浪，不久前还同意铁路民营、允许民众大量入股，现在突然宣布“国有”，广大股民认为这是政府有意设套圈钱，怒不可遏，轰轰烈烈的“保路运动”应声而起。清政府对湖南、湖北采取的倒是路股照本发还政策，由于绅商损失不大，所以最先兴起保路风潮的“两湖”却也最先平息。而广东路股，清政府只发还六成，不过由于广东股商主要为华侨，在倍感愤怒之下一走了之，却也未有更大波澜。对四川路股，清政府采取的也是“低价”政策。由于入股的中下层民众最多，所以四川反抗“铁路国有”的风潮最为炽烈，最终成埋葬清王朝的辛亥革命的导火索。

在清末“国有”与“民营”的斗争中，国家、政府的力量强如压卵之石，商民只能设法谋官才能维持自己的权利。而商一旦成了官，往往会如盛宣怀那样，反过来又以政府的力量为自己谋利。这样，官、商的界限便永难划清，腐败也日甚一日。经济政策和制度是最重要、最基本的社会政策和制度，能否制定出大致稳定的经济政策和制度，是统治者执政是否成熟的基本标准。没有大致稳定的经济政策和制度，人民不会安居乐业，社会没有安定和谐，统治者的政权基础自然也不可能巩固。清末的历史再次证明了这一点。